截止4月25日，上海市政府官網(wǎng)發(fā)布《上海市人民政府關(guān)于進一步推進本市戶籍制度改革的若干意見》。作為一線城市的典型代表，上海市的居住證落戶政策進一步放寬，上海市提出，完善居住證、居住證轉(zhuǎn)辦常住戶口、直接落戶政策，在此基礎(chǔ)上，逐步建立積分落戶政策。

就在上海市出臺上述意見的前幾天，發(fā)改委召開新聞發(fā)布會，發(fā)改委規(guī)劃司司長徐林表示，今年城鎮(zhèn)化工作的重點之一就是要拓寬落戶通道，要督促各個地區(qū)特別是主要城市，即外來人口聚集地區(qū)實施更加積、更加寬松的戶口遷移政策。今年將落實居住證制度，戶籍落戶不應(yīng)該有本地人和外地人的歧視。
29省區(qū)市已出臺戶改方案
根據(jù)中國房地產(chǎn)報記者統(tǒng)計，已有浙江、海南、新疆、黑龍江、河南、河北、四川、山東、安徽、貴州、山西、陜西、江西、湖南、吉林、江蘇、福建、廣西、青海、甘肅、廣東、重慶、云南、遼寧、湖北、內(nèi)蒙古、寧夏、天津、上海29個省市區(qū)出臺了省級深化戶籍制度改革的實施意見。留學(xué)生落戶上海留學(xué)人員是指公派或自費出國（境）學(xué)習(xí)，并獲得國（境）外大學(xué)本科學(xué)歷、學(xué)士學(xué)位（含）以上的人員；在國內(nèi)獲得大學(xué)本科（含）以上學(xué)歷或中級以上專業(yè)技術(shù)職務(wù)任職資格，并到國（境）外高等院校、科研機構(gòu)進修一年（含）以上的訪問學(xué)者或進修人員。
發(fā)改委規(guī)劃司司長徐林表示，下一步我國將推動其他尚未出臺方案的地區(qū)盡快出臺相關(guān)方案。
各地方案中，建立居住證制度成為 ;標配 ;。幾乎所有省份都提出了建立居住證制度，取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口的性質(zhì)區(qū)分，以及細化落戶政策等。
國務(wù)院《居住證暫行條例》規(guī)定，居住證持有人可以享受6項基本公共服務(wù)和7項辦事便利，并要求各地積創(chuàng)造條件，逐步擴大為居住證持有人提供公共服務(wù)和便利的范圍，提高服務(wù)標準。
在各地的居住證具體實施辦法中，中小城市對于居住證的門檻并不高，只要有合法穩(wěn)定住所就可以申請居住證。與版的規(guī)定相比，其提供的公共服務(wù)和便利的范圍均有不同程度擴大。其中，河北省居住證持有人可享受8項基本公共服務(wù)和8項便利;吉林省居住證持有人可享受6項基本公共服務(wù)和9項便利;江西省居住證持有人可享受7項基本公共服務(wù)和8項便利。
相比之下，上海市居住證制度設(shè)定了一些條件，根據(jù)不同的積分，居住證持證者享有不同程度的公共服務(wù)。留學(xué)生落戶上海留學(xué)人員是指公派或自費出國（境）學(xué)習(xí)，并獲得國（境）外大學(xué)本科學(xué)歷、學(xué)士學(xué)位（含）以上的人員；在國內(nèi)獲得大學(xué)本科（含）以上學(xué)歷或中級以上專業(yè)技術(shù)職務(wù)任職資格，并到國（境）外高等院校、科研機構(gòu)進修一年（含）以上的訪問學(xué)者或進修人員。比如，達到標準分值120分的外來人員，就可以享受包括同住子女參加高考等市民化待遇。但即便是到達等級的120分以上，居住證持證人與戶籍人員仍有區(qū)別之處，包括父母不能投靠、不能享受上海市低保待遇、不能申請購買共有產(chǎn)權(quán)房。
去年年底，上海市發(fā)布《上海市居住證管理辦法》，規(guī)定來京人員辦理暫住登記已滿半年，并符合在京有穩(wěn)定就業(yè)、穩(wěn)定住所、連續(xù)就讀條件之一的即可申領(lǐng)，持上海市居住證為申請積分落戶的條件。根據(jù)《上海市積分落戶管理辦法》，申請人參加積分落戶應(yīng)同時符合五個條件：持有上海市居住證;年齡不超過45周歲;在京連續(xù)繳納社會保險7年及以上;符合本市計劃生育政策;無違法犯罪記錄。
居住證的落實，就是為了加速城鎮(zhèn)化的進程，讓農(nóng)民在城市更好地生活和享受公共服務(wù)。去年年底的中央經(jīng)濟工作會上提出，以 ;新市民 ;為主的購房大軍，將成為去庫存的主力。
;居住證制度的建立，是希望實現(xiàn)人的科學(xué)和有序管理，進而促進居住品質(zhì)的提升。 ;某研究院研究總監(jiān)嚴躍進表示， ;取得居住證的新市民，能夠在城市享受基本公共服務(wù)，包括衛(wèi)生、教育、法律援助、出入境辦理手續(xù)的簡化，這一系列改變將幫助新市民能夠在城市穩(wěn)定下來，從而謀求更穩(wěn)定的住所，無論是買房還是長期租房，都帶來大量的住房需求 ;。
根據(jù)上述不同地區(qū)居住證 ;含金量 ;的分量，對于進城的農(nóng)民工來說，一些條件 ;優(yōu)惠 ;的三四線城市，在提供公共服務(wù)方面更加有吸引力。因此居住證制度的落實，對于三四線城市房地產(chǎn)庫存更加有利。目前一二線城市的居住證還有一些條件限制，所能提供的公共服務(wù)也有限，尤其是上海、上海居住證落戶所設(shè)條件還略顯苛刻，放開進城門檻還有很長的路要走。
居住證并不能替代戶口
居住證所能享受的公共服務(wù)雖然已經(jīng)逐步擴大，但只可能無限接近戶籍，并不能完全取代戶籍。落戶上海申辦落戶人員年齡距法定退休年齡須五年以上。屬于國家認定的高層次人才或者具有特殊專長并為本市緊缺急需的海外高層次留學(xué)人員，年齡可適當放寬，但須由用人單位先向上海市人力資源和社會保障局(上海市外國專家局)申報，經(jīng)審核同意后受理。徐林指出，一般來說持有一個地方的戶籍，那就和原來的戶籍人口享受完全一樣的公共服務(wù)待遇，對沒有戶籍的那部分人，持有居住證的人強調(diào)的只是基本公共服務(wù)全覆蓋，基本公共服務(wù)和公共服務(wù)之間還有一定的差距，在每個地方差距不太一樣，有的地方差距大一些，有的地方可能差距很小。
;十三五 ;規(guī)劃綱要提出，到2022年我國常住人口城鎮(zhèn)化率達到60%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45%。目前我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率為39.9%，未來還要提高5個百分點，相當于要有1億人在城鎮(zhèn)落戶，這個任務(wù)非常艱巨。徐林表示，即便到2022年戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45%，仍然有2億左右的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。這部分人的市民化主要體現(xiàn)在基于居住證制度的基本公共服務(wù)全覆蓋。
;居住證和戶籍制度，只是一個登記名稱的形式不同，根本問題是居住證后面有多少含金量。城鄉(xiāng)分割的二元體制，之所以引起這么大的詬病，主要是享受公共服務(wù)的不平等所帶來的。 ;中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心原主任牛鳳瑞在接受中國房地產(chǎn)報記者采訪時表示。
一些城市出臺的居住證政策，為持有居住證的外來人口提供6~8項基本公共服務(wù)，同時尊重農(nóng)民保留原有的土地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)等集體土地權(quán)益。對于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來說，當然希望既不放棄農(nóng)村的土地權(quán)益，同時又享受城市的公共福利。
;這種看似理想的辦法，也會帶來新的不公平，一億轉(zhuǎn)移人口享受的待遇將超過原有城市居民和留守農(nóng)村的農(nóng)業(yè)人口。這第三類人，在若干年以后將成為歷史問題。這與現(xiàn)在‘城中村’改造所面臨的困難類似。改革不必將帶來新的社會矛盾。 ;牛鳳瑞指出。
因此，居住證的含金量始終不能等同于戶籍。 ;居住證含金量提高，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化后，公共服務(wù)的支出也會隨之增加，也給地方政府和財政帶來更大的壓力。 ;牛鳳瑞同時認為， ;根本問題還是農(nóng)民的土地權(quán)益和市民身份置換問題。暫時保留進城農(nóng)民的土地權(quán)益，應(yīng)該是一個過渡政策，不可能長期持續(xù)。 ;
徐林說，總的想法是隨著居民在一個地方持有居住證的時間越長，所享受公共服務(wù)水平與戶籍人口的差距要逐步縮小，這是一種制度上的安排。通過這樣的安排，也許到了某個時段之后，居住證和戶籍制度之間就沒有什么差別，那時候中國的戶籍制度就終可以讓位于居住證制度，這是制度上的設(shè)想。